民政部社会福利和慈善事业促进司
经中央全面深化改革领导小组第二十八次会议审议通过并以国务院办公厅名义印发的《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》（以下简称《意见》）近日正式实施，这是养老服务领域贯彻落实党中央、国务院全面深化改革战略部署的重要举措，是全面放开养老服务市场，及时、科学、综合应对人口老龄化的具体行动。
一、《意见》出台的背景和意义
截至2015年底，我国60周岁以上老年人口已达2.22亿，约占总人口的16.1%；65周岁以上老年人1.43亿，约占总人口10.5%。养老问题日益成为影响国计民生的重大战略问题，养老服务需求急剧增长。养老服务业已经成为涉及面广、产业链长、潜力巨大的新兴朝阳产业。加快发展养老服务业，不断满足老年人持续增长的养老服务需求，是全面建成小康社会的一项紧迫任务，也是稳增长、调结构、促改革、惠民生，促进经济社会协调发展的现实需要。
“十三五”期间，养老服务业基本建立了以《中华人民共和国老年人权益保障法》为总依据，以法规、规范性文件，配套政策和规划标准为支撑的制度体系；初步形成了以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系。但与老年人日益紧迫和多样化的养老需求相比仍有较大差距，广大老年人对当前养老服务的满意度和获得感还不高，还存在供给结构不合理、市场潜力未充分释放、各方资源投入产出效率不高、服务质量有待提升等突出问题。
党中央、国务院高度重视人口老龄化问题。习近平总书记、李克强总理就积极应对人口老龄化和加强人口老龄化工作作出了重要指示，中央政治局就我国人口老龄化形势举行了第三十二次集体学习，提出了我们党在新时期关于老龄工作的新思想、新战略和新要求。为促进养老服务业健康有序发展，根据党中央、国务院部署要求，发展改革委和民政部共同起草了《意见》，征求了27个中央部门和各省级人民政府意见，提请中央深改组审议通过，并以国务院办公厅名义下发实施。《意见》贯彻落实党中央、国务院着力推进供给侧结构性改革的决策部署，聚焦放开养老服务市场和提升养老服务质量，加强了养老服务体系建设的顶层制度设计和对养老服务业提质增效、破解重大发展问题做出了重要指导，将进一步提高养老服务业在应对人口老龄化过程中的贡献率，进一步满足老年人日益增长变化的养老服务需求。
二、《意见》的主要内容
《意见》围绕养老服务业深化改革主线，细化了17项具体任务，归纳起来，就是实现一个总目标、力拓两大路径、补齐三个短板、完善四大支撑、增强六大保障。
实现一个总目标。《意见》在指导思想中明确指出，要“让广大老年群体享受优质养老服务，切实增强人民群众获得感”，这是《意见》制定实施的总目标。习近平总书记2013年在北京市视察四季青敬老院时指出，“要提高服务质量，让每一位老人都能生活得安心、静心、舒心，都能健康长寿、安享幸福晚年”。加快养老服务业发展，就是要让老年人有获得感，让老年人能够得到看得见、摸得着的实惠。《意见》紧扣“让广大老年群体享受优质养老服务，切实增强人民群众获得感”这个总目标，坚持问题导向，着眼体制机制创新，着力突破瓶颈制约，形成了加快养老服务业发展的新要求、新举措和新思路。
力拓两大路径。要让广大老年群体享受优质养老服务，切实增强人民群众获得感，前提是养老服务业获得大发展，让老年人有更多、更好的服务选择。《意见》就此指出两大路径——全面放开养老服务市场和提升养老服务质量。第一，全面放开市场是促进养老服务业大发展的“第一公里”。《意见》坚持“非禁即入”和简政放权的原则，提出了降低准入门槛、放宽外资准入、精简行政审批环节等措施要求，目的是充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，让更多的市场主体参与养老服务业发展，进一步提高养老服务业的市场活跃度、创新性，催生更多养老新产业、新业态、新模式，激发市场活力。第二，提升养老服务质量是促进养老服务业大发展的“最后一公里”。养老服务质量关系到老年人的切身感受，老年人只有认可了养老服务，才可能接纳和放心选择养老服务。提升养老服务质量是一项系统工程，《意见》围绕整个养老服务业的“大质量”，以及具体某类服务的“小质量”，提出了完善基础设施、促进区域布局均衡、增强服务平台功能、加强标准化工作等对策措施，形成了全方位开展质量建设、打造养老服务“中国品牌”的系统性指导。
补齐三大短板。《意见》抓住养老服务业当前面临的三个突出短板，提出了针对性要求。首先，推进居家社区养老服务全覆盖。居家社区养老是符合中国国情、老年人选择最多的养老方式，但长期以来，居家社区养老服务水平不高，基础设施不完善，人才短缺，资金投入不足等问题比养老机构更为突出。《意见》着眼于补齐短板，提出了推进居家社区养老服务全覆盖的目标要求和措施，着力加强居家社区养老服务的有效供给，夯实居家社区养老服务在养老服务体系建设中的基础性作用。其次，提升农村养老服务能力和水平。城乡养老服务发展不平衡是影响养老服务业健康发展的重大问题，农村养老服务发展严重不足，历史欠账较多。《意见》紧扣农村养老服务能力和水平提升，要求拓展农村社区综合服务设施的养老服务功能，鼓励建设自助式、互助式养老服务设施，加强农村敬老院建设，通过资源整合丰富农村养老服务载体。同时，鼓励专业社会工作者、社区工作者、志愿服务者和依托农村基层党组织、自治组织和社会组织参与农村养老服务，通过力量整合丰富农村养老服务主体。再者，推动社会力量参与养老服务。在“小政府、大社会”的社会治理格局下，社会力量是养老服务业发展的主力军。养老服务业投资大、回报低、周期长，社会资本参与养老服务业面临诸多掣肘。《意见》提出全面放开养老服务市场，主要指向就是要打通社会力量参与养老服务业发展的“中梗阻”，营造企业、社会组织参与养老服务业发展的良好环境。同时，《意见》就加快公办养老机构改革做出部署，旨在消除公办养老机构对民办养老机构发展形成的“挤出效应”，拓展民办养老机构发展空间。
完善四大支撑。在消费理念、养老观念日益更新变化的形势下，养老服务业要实现优质服务，必须引入现代服务元素做支撑，迈入现代服务道路。《意见》结合养老服务业发展基础，提出了四个方面的重要支撑。一是强化养老服务技术产品研发应用，为养老服务提供科技支撑。一方面推动“互联网+”养老服务、智慧养老服务创新。推进智慧社区建设，支持养老服务机构、社会组织和企业利用物联网、云计算、移动互联网、智能终端等新一代信息技术打造老年人居家呼叫服务系统和应急救援服务网络等虚拟平台，汇集养老服务需求、供应商和服务项目，调度各类社会资源提供线上线下养老服务。另一方面促进老年用品升级。提升养老科技、产品研发能力，加快康复辅助器具产业与养老相关装备产业发展，培育一批各具特色、管理规范、服务标准的养老服务龙头企业。二是发展适老金融产品，为养老服务提供金融支撑。鼓励金融、保险机构开发适老金融，满足老年人金融服务需求，带动金融消费。鼓励大型地产业、互联网企业等进入养老产业。加大老年人金融消费权益保护力度。三是促进医养结合，为养老服务提供医疗服务支撑。医养结合工作重点是整合养老资源和医疗资源，打通体制机制障碍，构建医养结合服务网络，让老年人享受到便捷的医疗康复服务。探索建立长期护理保险制度，推动解决失能老年人基本生活照料和相关医疗护理支付问题。四是推进老年宜居环境建设，为老年人生活提供便捷化的环境支撑。加强与老年人日常生活密切相关的公共设施的无障碍设计与改造，加快推进老旧居住小区和老年人家庭的无障碍改造，支持开发老年宜居住宅和代际亲情住宅，增强老年人居家生活的安全性和便利性。
增强六大政策保障。《意见》围绕全面放开养老服务市场、提高养老服务质量两大路径及相关工作任务提出了六方面的政策保障。一是建立健全高效便捷的审批制度。优化审批环节，全面清理和取消不合理的前置审批条件，杜绝“红章”满天飞和跑断腿的现象，最大限度地为养老机构申办主体提供便捷服务。二是优化市场环境。推进养老机构审批公开化、标准化，加强对筹建指导服务，建立“一门受理、一并办理”的网上并联审批平台，提高服务效率。推动建立由市场形成价格为主的收费管理机制，营造公办、民办养老机构公平竞争环境。加强行业信用体系建设，推动实现多部门、跨地区联合惩戒，建立对守信者的激励措施和失信者的黑名单。三是加强规划引导。分级制定养老服务相关规划，并与城乡规划、土地利用总体规划等有机衔接，做好涉老规划的落地实施。增加护理型床位比例，护理型床位占当地养老床位总数的比例不低于30%，养老服务资源要向居家社区、农村、失能老年人倾斜。四是完善土地支持政策。支持整合改造闲置社会资源发展养老服务，对不同性质、不同主体利用存量建设用地举办或运营养老服务机构给予相应政策优惠。农民集体所有土地可以用于民间资本举办的非营利养老机构和政府举办的养老机构，国有建设用地使用权可以作价出资或入股建设养老服务领域的PPP项目。五是提升养老服务人才素质。建立和完善养老服务人才培养、使用和激励机制，综合运用法律、保险、政策补贴、表彰等手段，维护养老服务人才的合法权益。六是完善财政支持和投融资政策。一方面完善财政支持政策，发挥好财政资金保基本、兜底线作用。建立健全经济困难的高龄、失能老年人补贴制度，提高补贴政策的精准程度。落实彩票公益金支持养老服务体系建设的政策，推动相关税收优惠政策落地。另一方面拓宽融资渠道。鼓励社会资本采取建立基金、发行债券等方式参与养老服务业。探索养老服务机构其他资产抵押贷款的可行模式。
三、民政部门下一步贯彻落实《意见》的主要举措
全面放开养老服务市场的改革任务已经确定，关键是抓好贯彻落实。根据《意见》重点任务分工，民政部牵头的任务有10项，参与配合的有7项。下一步，民政部门将抓住关键，理清思路，打好“组合拳”，抓好《意见》的贯彻落实，推进养老服务业创新发展。
一是完善顶层制度设计，促进养老服务体系尽快成熟定型。按照习近平总书记关于做好老龄工作的系列要求，立足国情，着力加强顶层制度设计。加快制定出台《“十三五”养老体系规划》，落实支持养老服务业发展、为老服务人才激励政策、促进医疗卫生与养老服务融合发展的政策措施，研究制定老年人状况统计调查和公布制度、养老机构分类管理制度、老年人能力和需求评估与入住评估制度、相关保险和福利及救助相衔接的长期照护保障制度，积极培育养老服务业新的增长点，完善相关规划和扶持政策，促进各种政策制度衔接，增强政策合力。会同相关部门，推动修订和完善《养老机构设立许可办法》和《养老机构管理办法》，建立养老服务综合治理机制。
二是深化养老服务供给侧改革。要把养老服务业做大做精做强，关键是要深化供给侧改革，推动形成政府、社会企业共同推进养老产业发展的格局。开展“互联网+”养老行动。通过购买服务、股权合作等方式，支持各类市场主体增加养老服务和产品供给。鼓励养老服务机构品牌化、连锁化、规模化运营。结合落实中共中央办公厅、国务院办公厅《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》和民办非企业单位管理条例修订工作，研究制定鼓励境外投资者设立非营利性养老机构的措施，引导和支持多方力量参与养老服务业。重点抓好《关于支持整合改造闲置社会资源发展养老服务的通知》、《关于开展以公建民营为重点的第二批公办养老机构改革试点工作的通知》等文件的贯彻落实，增强养老服务设施供给，不断提高社会办养老机构的比例。督促各地加快全面建立高龄津贴、养老服务补贴和护理补贴制度。
三是补齐养老服务短板，增强老年人福祉。其一，全面开展中央财政支持居家和社区养老服务改革试点工作。近期，民政部、财政部经遴选公布了26个地级市地区开展居家和社区养老服务改革试点工作。“十三五”期间，民政部、财政部将持续开展该项试点，探索总结和推广应用一批符合国情的居家社区养老服务好经验、好做法，尽快缩短发展进程，缩小地区发展差异，夯实居家社区养老的基础。其二，加强农村养老服务工作。着力推动建立农村失能、留守、高龄等特殊和困难老年人关爱服务体系，推进基本养老服务城乡均等化。发挥农村土地和集体经济的养老保障作用。加强五保供养机构和互助性养老服务设施建设，鼓励有条件的五保供养机构成为区域性养老服务中心。其三，深入推进医疗卫生与养老服务融合发展。民政部要与卫生计生委一起在现有的医养结合试点基础上，进一步打通医养结合绿色通道，形成覆盖城乡、规模适宜、功能合理、综合连续的医养结合服务网络。鼓励有条件的地方配合人力资源和社会保障部开展政策性长期护理保险试点，重点保障失能、半失能老年人的生活照料、康复护理、精神慰藉和安宁疗护等长期照护服务，推广长期护理商业保险产品。建立长期照护服务标准、质量评价等行业规范，探索建立从居家、社区到专业机构的分级照护服务体系。
四是完善监管体制机制，促进养老服务健康发展。开展养老机构行政执法规范化试点，加强养老机构行政执法力度，规范养老机构运营服务。继续推进落实《民政部公安部关于印发社会福利机构消防安全管理十项规定的通知》（民函〔2015〕280号），加强养老机构内部管理，增强安全意识。加快养老服务基础性、支架性标准制定和贯彻，修订《养老机构服务基本规范》，贯彻落实国家标准《社区老年人日间照料中心服务基本要求》、《社区老年人日间照料中心设施设备配置》。推广使用养老服务合同示范文本，推动建立养老机构综合责任保险、老年人意外伤害保险等，形成合理的风险分担机制。抓好督促检查工作，尤其是对改革试点工作的督查。发展和培育养老服务行业协会，发挥行业自律作用。